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民政部官员解读《慈善法》十大制度创新
发布时间:2017-02-06 10:40:07| 浏览次数:

民政部官员解读《慈善法》十大制度创新

  

从2005年民政部提出起草慈善事业方面的法律算起,到今年十二届全国人大四次会议通过,《慈善法》经过了近11年征程,终于颁布实施了,可谓“千呼万唤始出来”。作为慈善领域的基础性、综合性法律,《慈善法》创新了慈善事业体制机制,解决了一些多年制约慈善事业特别是慈善组织发展的问题。它的颁布实施,必将进一步促进我国慈善事业健康发展。

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对比原来的法律法规特别是《公益事业捐赠法》、《基金会管理条例》和慈善事业的发展的现状,《慈善法》有以下十大创新之处或者说亮点:

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一、界定了“慈善”,使“慈善”与“公益”并行不悖

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慈善是中华民族传统文化,是一种理念、一种道德、一种活动。理念、道德是通过活动体现出来的。传统的慈善主要集中在救灾扶贫等“雪中送炭”等活动,体现的是“授人以鱼”,即所谓的“小慈善”。到了近现代特别是近三十年,慈善的内涵和外延不断延伸和扩大,慈善有了更丰富的内容。1999年《公益事业捐赠法》颁布后,“公益”因为有了法律的界定而被普遍使用,根植在中华民族传统文化之中的“慈善”呼唤法律的界定。《慈善法》解决了这个问题。

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《慈善法》第三条明确:本法所称慈善活动,是指自然人、法人和其他组织以捐赠财产或者提供服务等方式,自愿开展的下列公益活动:

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(一)扶贫、济困;

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(二)扶老、救孤、恤病、助残、优抚;

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(三)救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害;

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(四)促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展;

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(五)防止污染和其他公害,保护和改善生态环境;

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(六)符合本法规定的其他公益活动。

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《慈善法》对“慈善”的界定基本等同于《公益事业捐赠法》对“公益”的界定。《公益事业捐赠法》是这样界定公益事业的:

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本法所称公益事业是指非营利的下列事项:

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(一)救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动;

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(二)教育、科学、文化、卫生、体育事业;

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(三)环境保护、社会公共设施建设;

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(四)促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。

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如此,慈善不仅仅是“雪中送炭”,也包括“锦上添花”,不仅仅是“授人以鱼”,也是“授人以渔”。“小慈善”变成了“大慈善”。从此,“慈善”登上了法律的圣殿,“慈善”与“公益”并行不悖。

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二、明确了慈善组织的组织形式、设立条件和程序,降低了慈善组织成立门槛

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《慈善法》明确慈善组织是指依法成立,以面向社会开展慈善活动为宗旨的基金会、社会团体、社会服务机构等非营利组织。

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从逻辑关系上分析,首先,慈善组织是非营利组织;其次,慈善组织是以慈善活动为宗旨的非营利组织;第三,在组织形态上,慈善组织要么是基金会、要么是社会团体、要么是社会服务机构(民办非企业单位)。

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慈善组织与一般非营利组织的根本区别是以慈善活动为宗旨,基金会以公益事业为目的,全部属于慈善组织;部分以慈善活动为宗旨的社会团体、社会服务机构(民办非企业单位)也属于慈善组织范畴,当然是否登记为以慈善活动为宗旨是发起人的自主选择。

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关于设立慈善组织,《慈善法》规定“应当向县级以上人民政府民政部门申请登记”,同时规定“本法公布前已经设立的基金会、社会团体、社会服务机构等非营利组织,可以向其登记的民政部门申请认定为慈善组织”。其中,没有规定直接登记还是经业务主管单位同意后向民政部门申请登记。仔细阅读《慈善法》,通篇没有出现“业务主管单位”的概念,也没有对业务主管单位的职责做出规定。已颁布实施多年的《基金会管理条例》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》三部行政法规都在总则一章里界定了业务主管单位,并在其后的章节里规定了业务主管单位的职责。对比《慈善法》与三部行政法规的有关规定,可以推定对慈善组织实行直接登记,不再需要业务主管单位的前置审批,改变了实施多年的社会组织“双重负责”的管理体制。直接登记使成立慈善组织更容易,慈善组织将会大量涌现。当然,还需要行政法规与之相衔接。

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三、明晰了慈善募捐的相关问题,打破公开募捐资格终身制,对“诈捐”、“骗捐”说不

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《慈善法》规定慈善募捐“是指慈善组织基于慈善宗旨募集财产的活动”,并将慈善募捐分为“面向社会公众的公开募捐和面向特定对象的定向募捐”。“慈善组织开展公开募捐,应当取得公开募捐资格”。依法登记满两年的慈善组织,符合一定的条件,可以向原登记的民政部门申请公开募捐资格证书。当然符合条件也可以不申请。慈善组织开展公开募捐,可以采取规定的方式,包括地上的(在公共场所设置募捐箱;举办面向社会公众的义演、义赛、义卖、义展、义拍、慈善晚会等)和非地上的(包括通过广播、电视、报刊、互联网等发布募捐信息),对慈善组织采取地上方式募捐作了地域限定(在其登记的民政部门管辖区域内进行,确有必要在其登记的民政部门管辖区域外进行的,应当报其开展募捐活动所在地的县级以上人民政府民政部门备案),对慈善组织采取非地上方式特别是通过互联网开展公开募捐没有进行地域限定。事实上,对通过互联网开展募捐没有必要也没办法进行地域限定。但对慈善组织通过互联网开展公开募捐作了信息平台的限定(应当在国务院民政部门统一或指定的慈善信息平台发布募捐信息,并可以同时在其网站发布募捐信息),同时规定“广播、电视、报刊以及网络服务提供者、电信运营商,应当对利用其平台开展公开募捐的慈善组织的登记证书、公开募捐资格证书进行验证。”

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《慈善法》规定“不具有公开募捐资格的组织或者个人基于慈善目的,可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作,由该慈善组织开展公开募捐并管理募得款物。”至于个人是否可以为了自己或亲朋好友采取公开的方式求救,《慈善法》没有涉及,按照“法无禁止即可为”的原则,是不被禁止的。

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《慈善法》规定,捐赠人通过广播、电视、报刊、互联网等方式公开承诺捐赠的,或者捐赠财产用于下列活动(扶贫、济困;扶老、救孤、恤病、助残、优抚;救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害)并签订书面捐赠协议的,捐赠人违反捐赠协议逾期未交付捐赠财产,慈善组织或者其他受赠人可以要求交付,捐赠人拒不交付的,慈善组织或者其他受赠人可以依法向人民法院申请支付令或者起诉。这可有效的减少、防止“诺而不捐”、“诈捐”的出现。当然,捐赠属于赠与,根据《合同法》第一百九十五条的规定,“赠与人的经济状况显著恶化,严重影响其生产经营或者家庭生活的,可以不再履行捐赠义务”,这一条也适用于捐赠人。《慈善法》规定“捐赠人公开承诺捐赠或者签订书面捐赠协议后经济状况显著恶化,严重影响其生产经营或者家庭生活的,经向公开承诺捐赠地或者书面捐赠协议签订地的民政部门报告并向社会公开说明情况后,可以不再履行捐赠义务。”为防止骗捐,《慈善法》规定“开展募捐活动,应当尊重和维护募捐对象的合法权益,保障募捐对象的知情权,不得通过虚构事实等方式欺骗、诱导募捐对象实施捐赠”,并在“法律责任”一章里对此款规定进行了呼应。

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四、增设“慈善信托”,使“公益信托”得以落地

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《慈善法》专设了“慈善信托”一章,虽然只有七条,但却有效地解决了《信托法》有关“公益信托”的规定不容易落地的问题。2001年的《信托法》规定,信托包括公益信托实行登记制;公益信托的设立和确定其受托人,应当经有关公益事业管理机构批准;同时规定公益信托应当设立信托监察人。由于法律中“有关公益事业管理机构”不明确和“信托监察人”责任过大,造成公益信托难以落地。《慈善法》明确了设立慈善信托的文件向县级以上人民政府民政部门备案、信托监察人可以根据需要设立,移去了公益信托难以落地的障碍,使公益信托落地,将会极大地促进社会财产进入慈善领域。

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五、规定和授权规定慈善组织年度慈善支出和管理费用标准,更符合慈善组织多样性的实际

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规定年度慈善支出和管理费用比例,有利于提高慈善组织效率,降低慈善组织管理成本,有利于形成社会共识并使慈善组织有所遵循。《基金会管理条列》关于基金会管理费用(工作人员的工资福利和行政办公经费)不得高于当年总支出的10%,公募基金会每年的公益支出,不得低于上年收入的70%,非公募基金会每年的公益支出不得低于上年末基金余额8%的规定,达到了上述目的,但实践中也遇到了一些困难。

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《慈善法》在总结经验的基础上,首先确立了提高慈善财产使用效率,降低管理费用的总原则;然后规定具有公开募捐资格的基金会开展慈善活动的年度支出,不得低于上一年总收入的百分之七十或者前三年收入平均数额的百分之七十,年度管理费用不得超过当年总支出的百分之十,特殊情况下,年度管理费用难以符合前述规定的,应当报告其登记的民政部门并向社会公开说明情况。同时授权民政部会同有关部门制定具有公开募捐资格的基金会以外的慈善组织的开展慈善活动的年度支出及管理费用标准;最后,规定捐赠协议对单项捐赠财产的慈善活动支出和管理费用有约定的,按照其约定。这样规定,既有原则性,又有灵活性,既考虑了慈善组织的一致性,又考虑了慈善组织的多样性,既顾及了历史和现实,又考虑了长远,有利于慈善组织根据自身实际,统筹安排收入和支出,健康发展。

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六、整合信息平台,提升了信息公开的效率

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慈善是一项高尚的事业,应在阳光下进行。信息公开有利于广泛动员社会公众参与慈善事业,是社会监督的重要手段,是慈善组织健康发展的内在要求。《慈善法》规范了政府相关部门和慈善组织两个主体信息公开的义务。要求“县级以上人民政府民政部门应当在统一的信息平台,及时向社会公开慈善信息,并免费提供慈善信息发布服务”,同时要求慈善组织和慈善信托的受托人应当在民政部门统一的信息平台上发布慈善信息,并对慈善信息的真实性负责。《慈善法》详细地开列了民政部门等政府相关部门信息公开的内容、慈善组织信息公开的内容以及公开募捐情况和慈善项目实施情况的公开频次。从保护当事人隐私和秘密的原则出发,明确规定了不得公开的情形。

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统一信息平台,既方便了信息公开主体公开信息,也方便了社会公众了解和监督;规定信息公开的内容和频次,明确了信息公开的法律要求,同时也可避免社会公众对信息公开的过度期待。

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七、对捐赠人的税收优惠进一步扩大,促使大额捐赠增多

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利用税收来促进和调控慈善事业,是各国通行的做法,我国也是如此。《公益事业捐赠法》、《基金会管理条例》等法律法规都规定捐赠人、公益组织和受益人依法享受税收优惠。《企业所得税法》和《个人所得税法》等税收方面的法律法规则具体规定了税收优惠的种类、幅度等。《企业所得税法实施条例》第五十三条规定“企业发生的公益性捐赠支出,不超过年度利润总额12%的部分,准予扣除。”超出12%的部分,依法纳税。这在一定程度上阻碍了大额捐赠。《慈善法》规定“企业慈善捐赠支出超过法律规定的准予在计算企业所得税应纳税所得额时当年扣除的部分,允许结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除”,这将进一步促进大额捐赠的出现,也对出台更多的促进慈善事业发展的税收政策具有引领作用。

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八、明确行业组织的法律地位,促进行业自律

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慈善组织的健康发展需要完善内部制衡、行业自律、社会监督、政府监管构成的监管体系。其中,行业自律是重要的组成部分。李建国副委员长在十二届全国人大四次会议上作《慈善法》草案审议说明时讲到,慈善领域出现了一些新情况、新问题,其中包括慈善组织内部治理尚不健全、运作不尽规范,行业自律机制尚未形成等。行业自律需要行业组织来实现。《基金会管理条例》等三部行政法规没有涉及行业组织。《慈善法》规定“慈善组织可以依法成立行业组织”,慈善行业组织的职责是“反映行业诉求,推动行业交流,提高慈善行业公信力,促进慈善事业发展”,同时要求“慈善行业组织应当建立健全行业规范,加强行业自律”。行业组织法律地位的明确,必将促进行业自律的发展。

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九、明确应当建立慈善组织评估制度,进一步推动包括慈善组织在内的社会组织评估工作发展

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2007年以来,民政部门从基金会开始推行社会组织评估工作,初步形成了一套评估制度,包括评估指标、评估专家队伍、评估程序以及评估结果的应用等。此前,对于社会组织来说,是否参加评估由自己选择。《慈善法》规定“民政部门应当建立慈善组织评估制度,鼓励和支持第三方机构对慈善组织进行评估,并向社会公布评估结果。”这就使得对慈善组织的评估有了法律依据,对于推进社会组织评估工作意义十分重大。

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十、年检改年报,提升慈善组织的自主性

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年度检查是登记管理机关对社会组织实施管理的重要手段。《基金会管理条例》等三部行政法规都规定,社会组织要向登记管理机关报送经业务主管单位审查同意的工作报告,“接受年度检查”。可是由于登记管理机关力量有限、手段不足,年检并没有完全达到预期的目的,有时还会流于形式。《慈善法》规定“慈善组织应当每年向其登记的民政部门报送年度工作报告和财务会计报告”,没有提及“接受年度检查”,同时从信息公开的角度要求“慈善组织应当每年向社会公开其年度工作报告和财务会计报告”,“信息公开应当真实、完整、及时”。年检改年报,有利于慈善组织自主意识的提升和自我管理机制的形成。

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《慈善法》创新之处还很多,需要仔细研究,慢慢品味。


 
 
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